Юрист про формування санкційних списків: варто поставити запитання, що важливіше – новина про те, як покарали осіб, які несуть загрозу, чи реальне визначення, хто є загрозою
Про санкції та необхідність вдосконалення процесу їх запровадження
Застосування спеціальних економічних та інших обмежувальні заходів, тобто санкцій – уже стало мало не буденністю українського політичного процесу. Санкційні списки постійно розширюються, і під дію обмежень потрапляє все більше осіб, серед яких не лише громадяни країни-агресорки, а й громадяни інших країн та навіть громадяни України.
Санкційний механізм, що зародився у західних країнах, покликаний, насамперед, спонукати уряд недружньої країни до позитивних змін і здебільшого застосовується тоді, коли країна, що вдається до цього інструменту, не має інших важелів впливу. Цей механізм роками доводив свою ефективність – хай і не завжди стовідсоткову.
Однак в українських реаліях він трансформувався – санкції застосовуються і до громадян України, до яких держава має й інші важелі впливу, а сам процес перевірки осіб перед включенням їх до обмежувальних списків – оповитий таємницею.
УНН поговорив з партнером юридичної компанії ESQUIRES, адвокатом Опанасом Карліним про недоліки санкційного механізму в Україні та про те, як його вдосконалити.
– Наскільки дієвим є існуючий механізм санкцій, який є в Україні (ідеться і про внутрішні санкції, і про міжнародний рівень)? Чи є вони ефективними? Чи досягають задекларованої мети?
В цілому інститут застосування санкцій, запозичений із законодавства цивілізованих демократичних країн, може бути дієвим інструментом для захисту національних інтересів від недружніх проявів іноземних країн та пов’язаних із ними осіб. Здебільшого йдеться про осіб, щодо яких у інший спосіб держава не може вжити дієвих заходів.
В Україні питання щодо досягнення задекларованих цілей санкцій певною мірою філософське. І має воно щонайменше чотири виміри.
Перше питання – у доцільності застосування саме такого заходу до своїх громадян, які перебувають на території України і щодо яких держава має потужний інструментарій інших заходів впливу (у т. ч. притягнути до кримінальної чи адміністративної відповідальності, включаючи заходи забезпечення, які надто широко застосовуються за останньою практикою). Окремо варто підкреслити, що часто держава обмежується тільки санкціями РНБОУ, нехтуючи іншими заходами. Однією з причин є те, що іноді поріг критичної оцінки застосування (потужніших і нібито складніших у механізмі введення) санкцій РНБОУ є нижчим за поріг оцінки підстав притягнення до кримінальної та, навіть, адміністративної відповідальності.
Друге питання стосується обґрунтованості застосовуваних санкцій. Чи може сприяти задекларованій меті захисту національних інтересів (національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України) застосування санкцій до осіб, які таким цінностям ніяк не загрожують?
Якщо ж виходити із презумпції обґрунтованості претензій держави до осіб, які потрапили у санкційні списки, то виникає третє питання – чи є хоч найменша кореляція застосовуваних санкцій із особами, до яких вони застосовані? Часто виглядає так, що ні. Безліч випадків застосування до фізичних осіб (українців), які навіть ФОПом не зареєстровані, таких санкцій як: “анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів”, “заборона заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України” тощо. І це не жарт. Оцінка ефективності саме таких санкцій потребує специфічного почуття гумору. Що цікаво, що Верховний Суд (який є судом першої інстанції у спорах про застосування санкцій) неоднозначно підходить до з’ясування підстав застосування саме таких очевидно нерелевантних санкцій: іноді просить СБУ чи ОПУ пояснити, навіщо вони їх застосували (що логічно). Але інколи ВС просить позивача (підсанкційну особу) пояснити, чим ці санкції порушують його права. А й насправді: кораблів/ліцензій у вас немає, значить ці санкції прав ваших не порушують. Застосували та й годі. Це просто така гра за участю найвищих посадовців.
Останній вимір питання диференціюється залежно від статусу підсанкційної особи. Досвід свідчить, що застосування таких санкцій, як блокування активів, обмеження торговельних операцій, зупинення виконання економічних та фінансових зобов’язань, анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів до юридичних осіб, призводить до повного зупинення здійснення ними господарської діяльності. Якщо це мета застосування санкцій – вона досягається.
Для фізичних осіб це у першу чергу серйозні репутаційні втрати, соціальна стигматизація, руйнування ділових і соціальних зв’язків, проблеми із працевлаштуванням тощо. У другу чергу – неможливість доступу до банківських операцій.
– Як відбувається процес перевірки особи/компанії перед запровадженням щодо них обмежувальних заходів в Україні/інших країнах?
У США Президент за наявності “незвичної та надзвичайної загрози … національній безпеці, зовнішній політиці чи економіці Сполучених Штатів” у своїх розпорядженнях запроваджує санкційні програми. Сам процес накладення санкцій здійснює здебільшого Міністерство фінансів США, яке має для цього відповідні процедури.
Німеччина не вводить свої санкції, а лише приєднується до санкцій, накладених Радбезом ООН та ЄС. Україна за законом теж може приєднатися до санкцій цих авторитетних організацій, але має й свої власні доволі розмиті підстави для застосування санкцій, які не характеризуються, ні “незвичністю”, ні “надзвичайністю”.
Ключова проблема України, виходячи із практики правозастосування, це відсутність процедур і стандартів доказування, суцільна дискреція держорганів.
У тій самій одіозній росії, яка навіть не прикидається ліберальною країною, однією з поширених підстав для внесення особи до “переліку фізичних і юридичних осіб, причетних до екстремізму/тероризму” є наявність процесуального рішення (слідчого/прокурора) про визнання особи підозрюваною або обвинуваченою у вчиненні одного із злочинів “екстремістської чи терористичної спрямованості”. Ми знаємо, наскільки необґрунтованим може бути це рішення у цій країні, але в Україні немає й цього мінімального “фільтру”.
Пропозиції щодо застосування санкцій до РНБОУ можуть виносити Верховна Рада, Президент України, Кабмін, Нацбанк, СБУ.
З перебігу розглядів справ про оскарження санкцій у Верховному Суді та із виступів членів РНБОУ у ЗМІ чітко зрозуміло, що ні Президент України (який вводить в дію санкції), ні РНБОУ (яке ухвалює рішення про їхнє застосування) насправді не перевіряють обґрунтованості застосування санкцій до конкретної особи – довіряють ініціатору.
Багато санкцій застосовані за поданням СБУ, яка не мала відповідного кримінального провадження на момент подання та не вийшла на підозри на момент закінчення дії санкцій (3 роки). Про що це може свідчити, як не про цілковиту довільність застосування цього заходу?
Тобто, відповідаючи на запитання про спосіб перевірки осіб/компаній, варто визнати, що це питання цілком віднесене на розсуд ініціюючого органу. Тобто, жодної “реальної” перевірки може і не бути.
Ще один ганебний факт – наявні приклади “пакетного” обговорення санкцій, без будь-якої індивідуалізації та перевірки підстав для санкцій у розрізі конкретної особи.
– Відомо, що в багатьох країнах ті, проти кого запроваджуються санкції, дізнаються про це постфактум, усі дії з визначення підстав для запровадження обмежень проводяться негласно. Ми не заперечуємо проти необхідності санкційного механізму, але чи не дає така практика підстави говорити про обмеження прав тих, хто підпадає під ці обмеження, уже на самому початку санкційного процесу?
Можна припустити, що певна негласність процесу розгляду та раптовість застосування санкцій може бути виправдана щодо фактично одного (нового) виду санкцій – стягнення в дохід держави активів. Особа не має знати про такі задуми держави, щоб не могла вивести або приховати свої активи. Щодо решти видів санкцій негласність і раптовість цілком зайві.
На прикладі США, програми санкцій дозволяють особі заздалегідь знати про дії, які потенційно можуть призвести до її потрапляння під санкції. У реаліях України особа може і після накладення санкцій не знати про причини їх накладення.
На прикладі одного кейсу, Президент публічно озвучив одні підстави застосування санкцій (“контрабанда”). Підсанкційна особа спантеличена, адже щодо неї немає кримінального провадження щодо контрабанди (і це підтверджує Офіс Генпрокурора), ба більше, навіть протокол про порушення митних правил щодо неї не складався. Через декілька днів після застосування санкцій кримінальне провадження все ж завели і викликали на допит як свідка. Питанням слідчого центрального апарату СБУ було: “повідомте причини, через які до вас застосували санкції”. З’ясувалося, що і слідчий цих причин не знає. Звертаю увагу, це не жарт і не перебільшення. Більше на допит не викликали, на повідомлення про підозру не вийшли, можливо, справа вже й закрита. Далі – ще цікавіше: у Верховному Суді представники ОПУ вказують інші причини санкцій, не контрабанду (а щось абстрактне: “потенційні загрози національним інтересам” внаслідок незрозуміло чого, але не контрабанда). Формальна підстава застосування санкцій – довідка СБУ, яка є секретною, і підсанкційна особа з нею не може ознайомитися навіть в суді.
Водночас, за законом одними із принципів застосування санкцій є прозорість і об’єктивність.
Чи дотримані ці принципи в ілюстрованому кейсі? – ні. Чи є цей кейс унікальним, одиничним – теж ні.
– Чи може це стати врешті підставою оскарження у суді внесення до санкційних списків?
Не тільки може, але й є. Багато справ із цього приводу перебувають на розгляді Верховного Суду, який є судом першої інстанції у цій категорії справ.
– Як, на вашу думку, має відбувати процес, якщо можна так сказати, добору кандидатів до санкційних списків? Як має відбуватися перевірка? Яку роль в цьому мають відігравити, зокрема, публікації в медіа, особливо в час, коли ми досить часто стикаємося з дезінформацією, замовними інформаційними атаками?
Вважаю, що медіа можуть привертати увагу до потенційної проблематики, викривати певні обставини, які мають бути підставами для подальшої серйозної перевірки із певними стандартами доказування та дотриманням принципу презумпції невинуватості. На жаль, є приклади (в Україні та рф), коли правоохоронні органи використовують статті медіа-ресурсів чи журналістські розслідування як докази (і чи не єдині). Це неприпустимо.
Враховуючи істотні вади правозастосування, мабуть, потрібно законодавчо визначити чіткі критерії та стандарти доказування, інакше “потенційну загрозу” може становити будь-хто.
– Чи потребує процес запровадження санкцій проходження через суд?
Для прикладу, Перелік осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності, формується Держфінмоніторингом на підставі рішення адмінсуду за позовом голови СБУ або його заступника.
Також здійснення певним суб’єктом терористичної діяльності може бути встановлено вироком, який набрав законної сили.
Отже, обидва способи встановлення причетності особи до тероризму, чи його фінансування, потребують судового рішення.
Водночас, закон про санкції, принаймні його тлумачення Президентом та РНБОУ, дозволяє останнім не зважати на такі дрібниці і самостійно вирішити питання причетності до тероризму.
– Чи бачите ви у деяких випадках елементи зловживань, перегинів у запровадження санкцій? Якщо так, то конкретизуйте, будь ласка.
Вважаю, що надто широка дискреція державних органів у цьому питанні апріорі породжує благодатний ґрунт для різного роду зловживань. Думаю, наведений мною кейс є цілком яскравим, тому підтвердженням.
– Чи вбачаєте ви, що іноді санкції стають елементом політичної чи бізнес- боротьби?
Без назви конкретних прізвищ можу сказати, що мені відомі випадки, коли було саме так. Коли, наприклад, у “розбірках” особі погрожували, що внесуть її до санкційних списків, як аргумент та засіб залякування, а згодом це відбувалося.
– Який процес зняття санкцій в Україні? Чи він ефективний? Чи є випадки, коли вдавалося зняти санкції?
На відміну від, наприклад, Франції, в Україні відсутня процедура адміністративного оскарження санкційних списків.
Потенційно, просити скасувати санкції можуть ті ж держоргани, які їх ініціювали. Мені відомі приклади, коли санкції змінювали чи не продовжували, але щоб самі відмінили – ні.
Єдиний шлях, доступний підсанкційникам, – Верховний Суд. Практика наразі незначна, але тенденція вже намітилася. По-перше, є схильність до затягування розгляду, яке виглядає як спосіб дотягнути до закінчення строку дії санкцій. Наприклад, наприкінці третього (останнього) року дії санкцій СБУ надає в суд “нові” докази (які змістовно такі ж, як і “старі”). По-друге, уже існує до десятка рішень, які набрали законної сили, про відмову у скасуванні санкцій. Легко припустити, що наступний логічний крок – ЄСПЛ.
– Ми бачимо, що в ЄС іноді підсанкційні особи виходять з-під обмежень – чи відомо вам, як саме відбувається цей процес, що враховується при ухваленні таких рішень?
Підсанкційна особа може довести у суді свою непричетність до дій, у яких її звинувачували. Ключова відмінність від наших реалій – особа завжди знає, у чому саме її звинувачують і від чого слід захищатися.
– Санкції спрямовані на те, щоб змусити до певних змін – чи в Україні ведеться перевірка таких змін? Як вона має проводитись?
На жаль, ніхто такий зріз не робить. Подібна перевірка могла б виявити недоліки запроваджених санкцій, дозволила б змінити пріоритети та підходи. Варто поставити запитання, що важливіше: новина про те, як покарали осіб, які несуть загрозу, чи реальне визначення, хто є загрозою насправді?
– Чи не ефективнішими були б санкції у випадку, якщо підхід до формування обмежувальних списків відбувався більш ретельно, виважено з урахуванням більшої кількості аспектів?
Саме про це я і кажу, ефективність зашкодження конкретній особі може бути висока, але це не завжди має зв’язок із інтересами держави, м’яко кажучи. Для застосування санкцій потрібні виважені підходи, стандарти доказування, індивідуальний підхід, можливість особи знати суть претензій та надати свої заперечення.
